Korjataan euro

Eurojärjestelmässä on jo vuosia puhuttu olevan valuvikoja. COVID-19-pandemian alulle paneman kriisin myötä järjestelmään väsättiin jälleen kiireessä uusi purkkaviritys - EU:n koronaelvytyspaketti. Voiko euron ongelmiin olla muita toimivia ratkaisuja kuin euroero tai liittovaltio?

Tässä kirjoituksessa pyritään selventämään, mitä ongelmia eurojärjestelmässä itse asiassa on, ja antamaan ratkaisuja, jotka korjaavat nykyistä järjestelmää. Aloitamme palaamalla euroaluetta vuosina 2009-2015 ravistelleeseen eurokriisiin, sillä se nosti ongelmat seurauksineen esille.

Kriisin uhka

Julkisessa keskustelussa eurokriisille on usein tarjottu yksinkertaisena selityksenä “yli varojensa eläneitä vastuuttomia etelävaltioita”. Selitys on poliittisesti houkutteleva, sillä se tarjoaa sekä helpon syntipukin (eteläiset valtiot) että yksinkertaiset ratkaisun avaimet (vastuullisempi taloudenpito). Todellisuus ei valitettavasti ole kuitenkaan näin suoraviivainen.

Aloittakaamme tarkastelemalla euromaiden julkista velkaa ennen finanssikriisiä (Kuvio 1): Moni todennäköisesti arvelisi, että eurokriisin “ongelmamaat” — Espanja, Irlanti, Italia, Kreikka ja Portugali — olisivat velkaisimpia. Kuvasta nähdään, että Kreikan ja Italian kohdalla tämä pitääkin paikkaansa. Sen sijaan kriisiä ennen Espanjalla ja Irlannilla olikin huomattavasti vähemmän velkaa kuin Suomella tai tarkasta taloudenpidostaan tunnetulla Saksalla; Portugalin velkamäärä oli samaa luokkaa kuin Saksan. "Vastuuttomalla velkaantumisella" ei siis voida sellaisenaan selittää kriisiä.

Kuvio 1: Eräiden euromaiden bruttokansantuotteeseen suhteutetut valtionvelat vuonna 2007. Lähde: Eurostat.

Julkisen velkaantumisen sijaan kriisimaita yhdisti vaihtotaseiden alijäämät, eli tuonti oli suurempaa kuin vienti. Maat siis nettovelkaantuivat, kun alijäämä rahoitettiin joko velalla tai varallisuuden käytöllä. Vastaavasti eurokriisistä kuivin jaloin (tai pikemminkin “vähemmän kastunein jaloin”) selvinneitä yhdisti vaihtotaseiden ylijäämät (Kuvio 2).

Kuvio 2: Eräiden euromaiden vuosien 2000 - 2007 kumulatiiviset vaihtotaseet eli vaihtotaseiden summat. Vaihtotaseet on suhteutettu kunkin maan vuoden 2008 bruttokansantuotteeseen (BKT). Lähde: Eurostat.

Jos maa kokonaisuudessaan nettovelkaantuu, nettovelkaantuu luonnollisesti vähintään yksi sen osa tai toimija. 2000-luvulla ennen vuonna 2008 alkanutta finanssikriisiä Portugalissa velkaantui sekä yksityinen että julkinen sektori, mutta valtionvelan asettui kuitenkin samalle kohtuulliselle tasolle kuin Saksassa. Kreikassa ja Italiassa julkinen velka puolestaan pysyi tasaisesti korkealla tasolla. Espanjassa ja Irlannissa julkinen velka itse asiassa väheni. Sen sijaan maiden yksityinen sektori velkaantui: Irlannin ja Espanjan tapauksessa velkaantuminen kosketti erityisesti asuntomarkkinoita.

Nettovelkaantuminen ei välttämättä johda kriisiin, eikä talouskriisi edellytä nettovelkaantumista. Kuvitellaan esimerkin vuoksi kaksi valtiota: toinen valtioista on rikas, mutta väkimäärältään pieni ja luonnonvaroiltaan köyhä, kun taas toinen on köyhä, mutta maalla on paljon asukkaita ja hyödyntämättömiä luonnonvaroja. Intuitiivisesti voisi ajatella, että tällaisessa tilanteessa rikkaammasta valtiosta lainattaisiin ja investoitaisiin köyhempään maahan — seurauksena köyhempi valtio siis nettovelkaantuisi. Tällä intuitiivisella ajatuksella, mitä talousteoriakin tukee, perusteltiin ja oikeutettiin ennen finanssikriisiä tulevien kriisimaiden alijäämiä.

Nettovelkaantumisen vaarojen kannalta oleellista ei ole vain nettovelan määrä, vaan se, miten velkaa käytetään. Euroopan tapauksessa turmioksi muodostuikin se, että nettovelkaantuminen ei johtanut riittävässä määrin tuottaviin investointeihin vaan esimerkiksi asuntomarkkinoiden kuplautumiseen ja julkisten menojen (muttei niinkään investointien) kasvuun.

Toisaalta esimerkiksi Italiassa vaihtotase on ollut positiivinen vuosina 2013—2019. Italian tämän hetken ongelmien voidaankin tulkita olevan enemmän julkiseen taloudenpitoon liittyviä. Italian valtionvelka nousi huomattavan korkealle tasolle jo 80-luvulla hyvinvointiyhteiskunnan rakentamisen, tiukan rahapolitiikan ja julkisen hallinnon tehottomuuden seurauksena. Sen jälkeenkin velkaa on otettu suhdannepolitiikan ja investointien sijaan paljolti ns. “juokseviin menoihin” ilman, että näkyvissä olisi merkkejä paremmasta huomisesta. Käsittelemme alempana myös julkista velkaantumista ja sitä, miten siihen tulisi eurojärjestelmän tasolla suhtautua.

Ongelma on, että nykyisessä eurojärjestelmässä tällaisia tilanteita syntyy herkästi. Mikäli taloudessa kysyntä esimerkiksi palkkojen nousun myötä kohoaa, nousee yleensä inflaatiokin. Tällöin korkojen suhde inflaation pienenee, eli reaalikorot laskevat, jolloin lainasta tulee käytännössä halvempaa. Lainaamisen halpeneminen vuorostaan kiihdyttää velkaantumista ja siten kotimaisen kysynnän kasvua, mikä antaa inflaatiolle taas uutta nostetta — syntyy noidankehä. Samaan aikaan maan vientisektorin kilpailukyky heikkenee kustannusten kasvun myötä, mikä johtaa ongelmiin erityisesti talouden hiipuessa.

Tavanomaisesti tällaisen kierteen syntymistä ehkäisee valuutan arvon muutokset ja keskuspankin rahapolitiikka, jolla tämä “pankkien pankki” vaikuttaa rahan määrään ja korkotasoon. Euroalueella nämä mekanismit eivät ole kuitenkaan yhtä tehokkaita kuin omalla valuutalla operoivien valtioiden tapauksissa, sillä euromaiden suhdannetilanteet vaihtelevat merkittävästi: Euroopan keskuspankin (EKP) asettama korkotaso on osalle euromaista liian korkea ja osalle liian matala, eikä euron arvokaan mukaudu ainoastaan yhden maan tilannetta.

Normaalisti valtiosta koostuvan valuutta-alueen sisällä yritysten ja työvoiman liikkuvuus, yhteiset instituutiot sekä keskusvallan budjetin suuri rooli tasapainottavat alueellisia velka- ja kysyntäeroja. Euroalueella nämä korjaavat mekanismit joko eivät ole yhtä vahvoja tai puuttuvat kokonaan.

Tämä on oleellinen euroalueen valuvika.

Euroalueen valuvioista puhuttaessa, usein niitä kuitenkaan täsmentämättä, viitataan monesti optimaalisen valuutta-alueen käsitteeseen. Käsite on oleellisilta osin peräisin Robert Mundellin (1961) optimaalisen valuutta-alueen teoriasta, jota on sittemmin taloustieteellisessä kirjallisuudessa käsitelty ja kehitetty laajalti (ks. esim. Suomen Pankin julkaisema katsaus). Oleellisiksi kriteereiksi valuutta-alueen optimaalisuudelle on esitetty, että alueen valtioiden tuotantorakenteiden tulisi olla tarpeeksi monipuolisia ja keskenään samankaltaisia. Mikäli nämä ehdot eivät täyty, voidaan alueessa tulkita olevan valuvika, ja seurauksena on, että yhteinen rahapolitiikka ei toimi halutulla tavalla alueen talouden ohjausvälineenä. Me määrittelemme euroalueen valuvian tässä kirjoituksessa hieman erilaisesta näkökulmasta, mutta pohjimmiltaan puhumme pitkälti samasta ilmiöstä.

Vakauden toivo

Yksinkertainen ratkaisu valuvikaan olisi kieltää liialliset vaihtotaseen kumulatiiviset ali- ja ylijäämät. Edellä kuvatun noidankehän pysäyttäminen ei ole kuitenkaan poliittisesti helppoa, mistä on osoituksena esimerkiksi kotimainen rajua kritiikkiä nostattanut kilpailukykysopimus, jonka oli pyrkimys ns. sisäisellä devalvaatiolla laskea yritysten palkkakustannuksia. Erityisen vaikeaa se on maissa, joiden instituutiot, kuten eduskunta, eivät ole yhtä vahvoja kuin esimerkiksi Suomessa.

Käytännössä tarvitaan jonkinlainen pakottava mekanismi, jonka olisi samalla kuitenkin hyvä tukea velkaantuvan valtion positiivista kehitystä. Ratkaisu voisi olla kaksipuoleinen sääntö: Ensimmäinen puoli olisi liian ylijäämäiselle maalle määrättävä sakko. Toinen puoli olisi liian alijäämäiselle maalle kohdistettava menettely, joka toisaalta rankaisisi valtiota mutta toisaalta tukisi maan vientisektoria. Tapoja olisivat ainakin:

1. tuontivero ja vientituki, joiden suuruus perustuisi tuotteen kotimaisuusasteeseen
2. EU:lle kerättävä lisäarvonlisävero yhdistettynä vientisektoria tukeviin joko
1. tuotteiden kotimaisuusasteisiin perustuviin automaattisiin arvonlisäveron vähennysoikeuksiin, tai
2. harkinnanvaraisiin kilpailukyvyn kehittämistä edesauttaviin tukiin.
   

 

Kaikissa esitetyssä vaihtoehdossa alijäämämenettelyyn joutunutta valtiota voitaisiin rangaistuspelotteen luomiseksi verottaa enemmän kuin tukea niin kauan, kun alijäämäraja ylittyisi. Kun alijäämä olisi korjattu, voitaisiin rangaistuksena nettoverotetut tulot (eli tulot vähennettynä alijäämämenettelyn kuluilla) palauttaa. Esitettyjen vaihtoehtojen toteuttamisen hankaluutta emme pysty täysin arvioimaan, koska siihen tarvittaisiin laajaa lainopillista ja kirjanpidollista osaamista.

Ratkaisu auttaisi kahdella tavalla: Ensinnäkin mekanismi ”rankaisisi” valtiota sääntöjen rikkomisesta. Toiseksi vaihtotaseen alijäämäpaineet vähenisivät, sillä asetettava vero ohjaisi kulutusta pois ulkomaisista tuotteista ja kerätyillä verorahoilla tuettaisiin maan vientisektoria.

Nyt osa tämän tekstin lukijoista ehkä säikähti: miten käy Suomen itsenäisyyden? Ei sen kummemmin. Ensinnäkin kyseessä olisi puhtaasti ennalta sovittuihin sääntöihin perustuva menettely: mikäli maa ei riko sääntöjä, ei EU:lla sen suhteen ole nokan koputtamista. Toiseksi ulkomaille kovasti velkaantuva maa, kuten Suomi markka-aikaan, ei todellisuudessa ole ikinä täysin itsenäinen — velkaantuessa luovutetaan myös valtaa. Tämä tulee hyvin esiin esimerkiksi Argentiinan ja ns. korppikotkarahastojen välisestä velkojen selvittelystä. Toisin kuin korppikotkarahastojen, EU:n tarkoitus on toimia jäsenmaidensa etujen mukaisesti.

Katastrofin kosto

Valitettavasti pelkkä vaihtotaseiden kontrollointi yksinään ei kykenisi estämään kaikkia talouden hätätiloja — kuten nykyistä koronaviruksen aiheuttamaa ahdinkoa. Eurokriisi osoitti tuskallisesti euroalueen kyvyttömyyden toipua edes siedettävää vauhtia. Kriisien ehkäisemisen lisäksi kriisien sietokykyäkin on siis parannettava euroalueella.

Kerrataan seuraavan ratkaisun pohjustukseksi hieman tarkemmin 2010-luvun taitteen kriisejä. 

Vuonna 2007 alkaneen finanssikriisin jälkeiset globaalisti koordinoidut elvytystoimet ohjasivat niin maailmantalouden kuin Euroopan talouden takaisin raiteilleen. Ilo jäi euroalueella kuitenkin lyhyeksi, kun vuonna 2009 pinnan alla vuosia kasvaneet ongelmat alkoivat realisoitua: asuntokuplat puhkesivat, pankkien vakavaraisuusongelmat paljastuivat, ylivelkaantuminen alkoi painaa hartioita ja euroalueen pahasti puutteellinen kriisinhoitokyky kävi ilmeisiksi. Seurauksena oli rahoitusmarkkinoiden kriisiytyminen ja markkinoiden luoton hupeneminen vuorollaan eri euromaiden velanhoitokykyyn, ja vaikutukset näkyivät nopeasti myös reaalitaloudessa.

Euroalueella ei ollut rakenteellista menetelmää taistella samanaikaisesti sekä luottamuspulaa että taantumaa vastaan. Euroalueella ei myöskään institutionaalisista ja sääntöihin liittyvistä jäykkyyksistä sekä poliittisista erimielisyyksistä johtuen ollut kykyä tehokkaasti ratkaista ongelmia. Tämä johti kriisinhoidon venymiseen ja elvytyksen sijaan finanssipolitiikan (= julkisten varojen käyttö ja keruu) kiristämiseen keskellä näivettyvää taloustilannetta. Talouden jo supistuessa se voimisti talouden negatiivista kierrettä ja vähensi tuotantoa entisestään.

Tarvittavat korjaukset julkisen talouden kestävyyteen tulisi tehdä nousukaudella, jolloin se samalla estää talouden ylikuumenemista ja kuplien syntymistä. Taloudellisista kriiseistä olisi puolestaan tärkeää päästä nopeasti ohi, sillä niissä menetetään taloudellisestikin kannattavaa tuotantoa negatiivisen kierteen vuoksi, mikä aiheuttaa suoraan köyhyyttä ja kärsimystä.

Miten mahdollisuus elvyttää kriisitilanteissa sitten säilytetään?

Keskuspankin hyökkäys

Atlantin toiselle puolelle katsominen antaa osviittaa: esimerkiksi nykyisen koronakriisin aikana Yhdysvaltain keskuspankki FED on luvannut pitää valtion korkokulut maltillisina. Päätös takaa taantumankin aikana hyvät mahdollisuudet elvyttävään finanssipolitiikkaan.

Meidän maanosallamme EKP päätyikin eurokriisissä lopulta tukemaan valtioita epäsuorasti ostamalla niiden joukkovelkakirjalainoja. Tällainen rahapoliittinen (= rahan määrän ja korkotason säätely) elvytys olisi kuitenkin parempi sovittaa samanaikaiseen finanssipoliittiseen elvytykseen, jotta taantuma selätettäisiin mahdollisimman tehokkaasti.

Taantuman uhatessa EKP voisikin rahoittaa elvytyspaketin, joka toimisi siten yhtäaikaisesti raha- ja finanssipoliittisena elvytyksenä. Erityisesti poliittisen painostuksen välttämiseksi ja oikeudenmukaisuuden nimissä paketin tulisi koskea tasapuolisesti koko euroaluetta. Elvytystarpeen mitoituksen olisi hyvä perustua yhtäältä suoraan tilastoihin ja toisaalta tilastojen epätäydellisyyden sekä viiveen vuoksi myös harkintaan — lopulliset raamit paketin suuruudelle asettaisi kuitenkin rahapolitiikan tavoitteet ja rajoitteet. Valmius toimeenpanna elvytyspaketti nopealla aikataululla tulisi säilyttää jatkuvasti. Näin varmistettaisiin oikeasuuntainen ja -aikainen suhdannepolitiikka myös vakavamman taantuman tullessa vastaan.

Moraalittomuuden vastaisku

Edellä esitetty menetelmä loisi selkeyttä, luotettavuutta ja tehokkuutta euroalueen toimintaan. Kuitenkin koska kriisit eivät aina kosketa samalla voimakkuudella kaikkia maita, myös jäsenvaltioille jäisi vastuu toteuttaa suhdannepolitiikkaa. Tämä jättääkin avoimeksi kaksi kysymystä, jotka osaltaan pahensivat ja pitkittivät eurokriisiä: Miten toimia jäsenvaltion ajautuessa rahoituskriisiin ja mikä on EKP:n rooli ns. viimekätisenä takaajana?

Ongelmana on, että EKP ei voi käytännössä ottaa täyttä vastuuta kaikista euromaiden julkisista veloista. Syynä tähän on moraalikato: kullakin euromaalla olisi houkutus velkaantua kohtuuttomasti, sillä siitä aiheutuvat haitat jakaantuisivat koko euroalueelle — valta ja vastuu eivät kulkisi käsi kädessä. Samasta syystä Yhdysvaltojen keskuspankki FED ei osta osavaltioiden velkakirjoja. Moraalikadon pelko olikin yksi syy eurokriisin aikana kriisimaihin kohdistetulle ankaralle menettelylle.

Talouskasvun paluu

Vallan ja vastuun ongelmaa voi lähteä ratkaisemaan joko yhdistetyn markkinakurin ja harkinnanvaraisuuden tai pakottavien sääntöjen avulla. Markkinoihin perustuvassa ratkaisuissa valtiot velkaantuisivat ilman EKP:n takausta. Kriisitilanteita varten luotaisiin menettely, jossa EKP:n takaamien lainojen avulla ilman kiristävää, taantumaa syventävää politiikkaa turvattaisiin valtioiden rahoitus ja mahdollisesta taantumasta nouseminen. Samalla toteutettaisiin sääntöihin perustuen sitä paljon peräänkuulutettua sijoittajavastuuta ja valtio sitoutuisi pelkkää laskusuhdannetta selvästi pidempiaikaiseen ohjelmaan. Ohjelman avulla valtiontalous ”tervehdytettäisiin” ja valmisteltaisiin valtion paluu joukkovelkakirjamarkkinoille. Tällaista mallia nykyinen systeemi osin muistuttaakin.

Sääntöihin perustuvassa menettelyssä puolestaan asetettaisiin nykyisen kaltainen velkakatto. Jos velan määrä kohoaisi korkeuksiin, joutuisi valtio pakottavan ohjelman kohteeksi: Rahoitusvakauden säilyttämiseksi EKP sitoutuisi rahoittamaan velkakaton ylittävän velkaantumisen. Vastineeksi rahoituksesta valtio sitoutuisi yhdessä suunniteltavaan ohjelmaan, jonka mukaisesti se hoitaisi takaisinmaksun säännöissä määritettyjen kriteerien mukaisesti. Mikäli valtio epäonnistuisi ohjelman noudattamisessa tai ei suostuisi siihen, voitaisiin siltä esimerkiksi pidättää tarvittava määrä EU:n budjetista tulevia tuloja tai asettaa EU:lle perittävä alv-lisäkorotus. Näin toimittaisiin, kunnes valtio olisi maksanut lainansa takaisin. Järjestelyn yksityiskohdista riippumatta oleellista kuitenkin olisi, että takaisinmaksua ja pakkoperintää tehtäisiin vasta tilanteessa, jossa talous on jo lähtenyt käyntiin.

Riippumatta siitä, valittaisiinko markkinoihin ja harkinnanvaraisuuteen vai pakottavaan säädäntöön perustuva menettely, takaisinmaksuun liittyvä ohjelma toteutuisi pääsääntöisesti vasta mahdollisen taantuman jälkeen. Tällä tavalla vältettäisiin eurokriisin kaltainen yhteiskuntaa romuttava kierre myös sellaisessa tilanteessa, jossa yksi valtio törmäisi syystä taikka toisesta kriisiin muita kovemmin. Tällaista valtiota pelkkä yhteinen elvytyspaketti ei pelastaisi.

Yhteenveto

Eurokriisin seurauksena onnistuttiin lopulta taloudellisten katastrofien kynnyksillä, lukemattomien neuvotteluiden rankan väännön jälkeen paikkailemaan joitain euroalueen rakenteellisia ongelmia. Yhteisymmärrykseen päästiin esimerkiksi joistakin Euroopan vakausmekanismiin (EVM) ja pankkiunioniin liittyvistä sekä ns. sixpackin kaltaisista uudistuksista. Uudistukset olivat monelta osin oikeansuuntaisia, mutta kokonaisuudessaan ne jäivät hieman torsoksi eivätkä puuttuneet kaikkiin ongelmiin. Euroalueen kriisinkestävyys onkin edelleen vaillinaista. Heikkoudet ovat osin perua sellaisista säännöistä, jotka mahdollistavat pelkkien taloudellisten joustojen sijaan myös niiden puhtaasti poliittisen taivuttelun. Toisaalta joustovara nykyisessä eurojärjestelmässä on välttämätöntä, sillä se ei automaattisesti huomioi erilaisten suhdanteiden vaatimia erilaisia politiikkatoimia. Myös EKP:n ja valtioiden välinen suhde on kimurantti nykysysteemissä: toisaalta EKP haluaa taata euroalueen kestävyyden taantumassa mutta toisaalta pelkää moraalikatoa.

Ehdotamme kolmiosaista mallia ratkaisuksi euron ongelmiin. Ensimmäinen osa puuttuu liiallisiin vaihtotaseen ali- ja ylijäämiin. Alijäämiä pyritään rajoittamaan kahdella tavalla: Väliaikaisilla lisäveroilla hillitään kulutusta ja ohjataan sitä pois ulkomaisista tuotteista sekä kannustetaan valtiota korjaamaan alijäämä. Kerätyillä veroeuroilla tuetaan maan vientisektoria. Liiallisista ylijäämistä rangaistaan yksinkertaisesti sakoilla. Mallin toinen osa taistelee taantumia vastaan EKP:n myöntämillä takauksilla ja rahoittamalla yleisellä elvytyksellä. Kolmas osa estää EKP:n takausten väärinkäytön joko markkinakurin ja harkinnanvaraisuuden tai pakottavien sääntöjen avulla.

Valitettavasti ratkaisujen esittäminen ei ole nykypolitiikassa suosiossa, vaan ongelmilta mieluummin suljetaan silmät kokonaan tai osittain — kunnes kriisi on jo käsillä. Silloin muutokset ovat aina myöhässä ja kansalaisten maksavat siitä hyvinvoinnillaan.

---------------------------------------------------------------------------

Teksti julkaistu alunperin 27.6.2021 entisellä blogialustalla.
 

 

Kirjoittajat:
Kimmo Niinimäki; taloustieteen maisteriopiskelija
Esko Niinimäki; Filosofian maisteri, data-analyysi ja koneoppiminen